职能，指组织机构在一定时期内依法具有的职责和功能，它决定组织机构的实质、活动方向、活动内容、活动范围、活动方法、机构设置和人员编制，具有规定性、差异性、动态性和相对稳定性等特点。从外部环境与内在需求角度来看，职能是组织机构在特定环境中维持生存和发展、保持正常运行必须具备的功能，即职能是由该组织机构外部环境和内在需要决定的，不能随意地增减变动。只有外部环境发生了巨大变化，组织机构的战略和目标发生了调整，职能才能相应变化。从组织机构的功用角度来看，职能是该组织机构业务活动的具体表现和实际内容。

机构编制管理的科学性和合理性，首先取决于政府职能的科学定位和行政管理职责的合理配置。行政机关在机构设置上不仅要符合精简、统一、效能的原则，而且要形成总体上优化的职能结构和职责关系，这是机构编制管理的重要内容和基础。

政府职能是指国家行政机关在一定历史时期内根据社会环境的需求，在依法管理国家的政治、经济、社会等事务中所应履行的职责和功能。它反映政府的实质和政府活动的内容与方向，一般包括管理政治、经济、文化教育、社会和外事事务等方面。

政府职能并没有一个固定的模式，随着国家政治、经济和文化等领域发展的需要，政府职能在性质和内容上会发生相应的变化。科学界定政府职能并对各组织机构的职责、权限等进行合理调整和配置，对于充分发挥政府管理的作用，有效开展各项管理活动有着十分重要的意义。我国政府职能是在民主革命时期的解放区和人民军队管理职能基础上逐步建立和发展起来的，还借鉴了前苏联的职能管理经验，它适应了当时的历史条件和形势需要。但是，随着形势和任务的不断变化，尤其是社会主义市场经济体制的建立，政府实际履行的职能和社会需要政府履行的功能已经发生了很大的变化，这就要求对政府职能进行相应的界定和调整。目前，确定政府职能的主要依据是宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规和“三定”规定。在实际工作中，违反职能配置规定方面的行为主要有：

一是缺位，即依法应该作为的不作为。它是指行政执法主体及执法人员应履行法定职责却不履行或延迟履行的行为。行政不作为以行政执法主体有法定的行政作为义务为前提，以没有履行法定的行政作为义务为必要条件。简述之，行政机关该行使的权力没有行使，该履行的义务没有履行的就是“不作为”。我国的《行政诉讼法》对“不作为”受案范围作了这样的规定：(1)认为符合法律条件，要求行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝或不予答复的。(2)要求行政机关履行保护人身权、财产权等法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的。(3)侵犯其他人身权、财产权的。

    职能缺位现象其实是以消极的“不作为”姿态逃避责任。法律法规规定由一个部门管某类事，其他部门就无权去管，但有权管理的部门拖着、推着不管，别人想管却不便于管又奈何不得。这样的“不作为”尽管表面上表现为无动于衷的沉默，但其危害性不能小视。

二是越位，即依法不该作为的乱作为和滥用职权。行政机关行使权力的目的不是出于社会公共利益或者不符合法律授权的预期，而是在法定权限范围内不正当地行使行政权力并产生法律错误。其表现形式主要有以下几种：(1)为了行政机关的小集团或管理者个人的利益，违反行政机关的职责，故意考虑一些不相关的因素或故意不考虑一些应当考虑的因素。(2)超越行政机关行使权力的地域范围。(3)行政机关超过了一定的时限行使权力。(4)行政机关超越了法律法规规定的数额进行管理。(5)对同一问题不一致的解释和处理时反复无常。

构成乱作为和滥用职权的具体行政行为必须同时具备以下两个条件：第一，行政主体做出的具体行政行为超过其法定的权限范围，该具体行政行为必须是不合理的；第二，该具体行政行为违背或者偏离了法律法规的目的、原则。

此外，还存在着一些行政机关擅自将应由自己行使的职能交由其下属事业单位承担的情形。

机构编制部门在查处行政机关是否违反职能配置规定时，应把握以下几个要点：(1)审查是否具备行政主体资格。如审查行政机关是否依法设立，是否对社会具有行政管理职权；审查授权组织的授权依据，是否取得法律法规的授权，特别是涉及行政处罚中，授权作出行政处罚的组织只能由法律法规授权；审查受委托组织的委托依据，是否符合法律、法规或规章的规定。如授权或委托的依据不合法，则应认定这些组织没有行政管理职权，无权作出具体行政行为。(2)审查是否具有行政行为的职责。主要依据是法律、规章、地方性法规和“三定”规定等。(3)审查是否具备作出该行政行为的法定职权。一是行政机关是否行使了其它行政机关的职权。如税务部门决定吊销某企业的营业执照。二是下级行政机关是否行使了上级行政机关享有的职权。(4)审查作出的具体行政行为内容上是否越权。一是否超过法律法规规定的权限范围。如果法律法规没有规定对某种行为进行处罚，而行政机关却给予了处罚，则属于越权行为。二是行使职权是否超过法定的幅度。(5)审查是否超越地域范围。如甲县税务机关到乙县征收税款，则属于超越地域范围。

    职能缺位和越位会造成管理秩序混乱、推诿扯皮、办事效率低下等一系列严重后果，而且因其隐蔽性容易使人低估其潜在危害，因此常常得不到有力的查处。违反职能配置规定的主体是机关或事业单位。客体是指受法律法规保护，而被违反职能配置规定行为所侵犯的社会关系，即机关、事业单位必须在法律法规或政策限定范围内履行职能的权利义务关系。主观方面是指机关或事业单位违反职能配置规定的故意或过失。客观方面是指机关或事业单位采取了违反职能配置规定的行为，并造成了一定的后果。

    G市规划局擅自减少机构职责案

    【案情介绍】

    G市某房产商在人民路320号建造一幢建筑面积为6300平方米的沿街商住楼，其中3—6层为商品房，已全部出售，l—2层共2800平方米因结构不合理，多年闲置。2007年初，A公司经市场调查后，决定一次性购买l—2层用于经商，其中1层用于经营咖啡店，2层用于开设快捷酒店。在未经有关部门依法批准的情况下，A公司擅自改变商住楼底楼结构，往地下挖掘近l米，架空后扩大咖啡店营业面积。同时，为满足快捷酒店消防的要求及扩大使用面积，擅自在楼后开凿墙体搭建消防通道和厨房。施工期间，该楼3—5层居民集体举报到市规划局，市规划局立即派人到现场察看，并当场责令A公司停工听候处理。此后A公司相应调整了施工方案，并经市房屋安全鉴定所审查，认为修订后的施工方案不影响原房屋结构的整体安全，遂继续动工改建。由于G市是经国务院法制办批准的实行城市管理相对集中行政处罚权的试点市，因此，该楼居民再次到市规划局投诉。市规划局认为，“三定”规定已将城市规划管理方面的部分行政处罚权划给市城市管理局，此事应由城管部门负责处理。而市城市管理局则认为，根据市政府《关于城市建设管理有关问题协调会纪要》，城管局只负责查处主干道两旁违章搭建行为，楼内及楼后违章搭建仍应由规划局查处。由于两局互相推诿，没有及时制止A公司的违章搭建，导致楼上居民房屋渗水、漏水，引发居民集体上访。

    【处  理】

    本案中G市规划局擅自减少机构职责，存在行政不作为的情况，这一行为违反了《城市规划法》第三十二条和《行政许可法》第七十七条之规定。机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条、《解释》第一条、第十条之规定，对市规划局的行为进行通报批评，并要求市规划局严格履行职责，按《城市规划法》第四十条规定，积极采取措施，责成A公司拆除消防通道和厨房，解决在施工过程中造成的楼上居民房屋渗水、漏水问题并处罚款。提请G市纪检机关，对负有责任的G市规划局党员领导干部及其机关党员干部给予警告处分。

    【分  析】

    1．根据《城市规划法》第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”。市规划局对G市的城市规划维护、违章建筑查处具有法定职责。

2．市规划局在接到居民集体投诉后，查实A企业确在搭建违章建筑，虽然当场责令A企业停工，但随后在没有核发建设工程规划许可证的情况下，听任A企业继续施工，没有采取有力措施予以制止，没有严格按照《行政许可法》的规定进行处理，属于行政不作为或行政作为不力。

3．该市是经国务院法制办批准的实行城市管理相对集中行政处罚权的试点市，由于城市管理相对集中执法涉及规划、建设、环保、城管、房管等多部门的职能，尽管市政府《关于城市建设管理有关问题协调会纪要》已明确了各部门的职责，但实际操作时仍有可能产生交叉执法。根据《地方条例》第十条之规定，市规划局不能自行减少自己的职责，应该正确履行职责，在职责不明时应主动与城管局协商，如协商不一致，应提请市编制提出协调意见后报市政府决定。针对G市规划局擅自减少机构职责的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条、《暂行规定》第十六条、第十八条、《解释》第一条、第十条之规定，可对其采取如下处理措施：通报批评；建议改正或者责令限期纠正；予以纠正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予警告处分。

【相关法律法规和政策】

    1．《中华人民共和国行政许可法》第七十七条规定，“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法其追究刑事责任”。

2．《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”。

3．《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。

    4．《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。

    5．《地方条例》第十条规定，“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协调一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案。协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见。由机构编制管理机关报本级人民政府决定”。

    6．《地方条例》第二十六条规定，“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。其中，所列行为第(二)项就是“擅自改变行政机构职责的”。

7．《暂行规定》第六条规定，“机构编制管理机关、监察机关对下列事项实施监督检查”，其中，所列第(五)项为“行政机构、事业单位职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等机构编制事项的执行情况”。

8．《暂行规定》第十六条规定，“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：(一)通报批评；(二)建议改正或者责令限期纠正；(三)予以纠正；(四)建议财政部门对超编人员不予核拨经费；(五)建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。

    9．《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“违反规定擅自扩大或者缩小职责范围和权限的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定处理”。即：“(一)通报批评；(二)建议改正或者责令限期纠正；(三)予以纠正；(五)建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。

    10．《暂行规定》第十九条规定，“各级机构编制管理机关在机构编制工作中有下列行为之一的，由上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第(一)、(二)、(三)、(五)项的规定处理”。其中，所列行为第(四)项就是“其他违反机构编制管理规定的行为”。

11．《解释》第一条规定，超机构限额设置机构或者变相增设机构，擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定处理。

12、《解释》第十条规定，经集体研究决定，导致机构编制违纪行为发生的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条的规定处理。

13、《通知》规定，“制定部门职责分工协调办法，加大职责分工协调力度；完善各级党政部门主要职责、内设机构和人员编制规定，在明确各部门职能的同时必须逐项明确其应承担的责任，并增强其规范性、可操作性和严肃性”。

    “除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，各地区各部门不得将行政职能转由事业单位承担”。