上级业务部门违反规定干预下级部门的机构编制事项，俗称“条条干预”。这种行为是部门本位主义的表现形式之一，它往往以部门权利扩张和利益最大化为出发点和落脚点，通过行政或经济等手段对下级部门的职能、机构、编制和人员提出具体要求和规定。在实际工作中，“条条干预”表现为上级业务部门以政策性文件、领导讲话、项目资金审批、业务规划和意见、责任目标考核、创优、评比表彰、达标验收、职能调整等方式对下级部门的机构编制事项进行直接或间接干预。

“条条干预”的危害性主要表现为：（1）破坏了机构编制管理秩序，影响了机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力，干扰了机构编制这一执政资源的合理配置。（2）从总体上破坏政府权力架构和部门职能配置，容易造成政府权利结构失衡、职能交叉和运行不畅。（3）助长政府机构和人员的无序膨胀态势，使之难以维持合理的规模，加重纳税人的负担，增加社会发展的经济成本。（4）增加政府运行的管理成本和政治成本，加大政府内部管理和外部行政行为的协调难度，降低政府运行的效率，进而损害政府的执政能力。（5）部门利益会更加凸显，不利于政府从总体上对机构、编制进行宏观调控和微观管理，容易陷入各自为政的割据式管理状态。

“条条干预”行为的构成要件是：（1）主体。从《地方条例》、《解释》、《通知》和《暂行规定》的条文来看，“条条干预”的主体分为两种情况：一是县级以上各级政府行政机构、事业单位。《地方条例》第七条规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。二是地方各级党委、人大、政协、群团工作部门及所属事业单位。《解释》第四条规定，违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百三十六条的规定处理。《通知》明确规定，“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟定法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见”。

（2）客体。“条条干预”的客体是指受法律法规保护、被“条条干预”这一违法行为所侵犯的社会关系，即上级党政机关、群众团体、事业单位等不得干预下级机构设置和编制管理的权利义务关系。

（3）主观方面。“条条干预”的主观方面是指“条条干预”的主体具有违法的故意或过失。“条条干预”的故意是指上述主体明知对下级的机构设置和编制管理进行干预是违法的，但仍然欲进行干预或不中止干预行为的心理状态。“条条干预”的过失是指上述主体不知道自己干预下级机构设置和编制管理的行为违法的心理状态。

（4）客观方面。“条条干预”的客观方面是指上述主体客观上采取了干预的具体行为，并造成了一定的后果。后果可能是指导致下级党政机关、群众团体、事业单位等超编、超领导职数、设立不合法规政策规定的机构等后果。

A市文化局以领导讲话方式干预机构编制案

　　【案情介绍】

　　A市B副市长分管该市文化系统，为了使A市进入“全省基层文化建设先进市”行列，B副市长批示召开全市基层文化建设工作会，全面部署该市基层文化建设工作。在工作会上，B副市长发表讲话，除了对基层文化宣传工作进行动员和部署外，还特别强调指出，全市要大力加强基层文化工作者队伍建设，每个乡（镇）负责基层文化宣传工作的专职人员不得少于3人。会后，A市文化局开始督促各县（市）按照B副市长的讲话精神配备工作人员，在此过程中，有些县（市）出现超编现象。

　　【处理】

　　省编办接到举报后，着手进行调查核实，发现A市有一半以上的乡（镇）超编配备了基层文化工作人员。在与A市相关部门进行沟通后，省编办建议该市立即改正乡（镇）超编配备基层文化工作人员的问题，妥善安置超编人员。并提请省纪检机关对B副市长给予通报批评的处理。

　　【分析】

　　这是一起上级主管部门以领导讲话方式干预下级部门机构编制事项的典型事例。A市文化局的行为违反了《地方条例》第七条、《解释》第四条、《通知》的有关规定。领导讲话是领导机关和领导者个人意志的一种体现，它虽然具有一定的权威性，利用职务上的便利，责令党和国家工作人员违反有关规定行使职权。但不能与法律法规或政策相悖。针对案例中A市文化局以B副市长讲话为依据，要求基层按一定标准配备从事基层文化建设的工作人员，从而造成A市一半以上乡（镇）从事基层文化建设工作的实有人员超过了核定编制的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条、《暂行规定》第十六条、第十八条、《解释》第四条之规定，以及《通知》精神，可以视情节对A市文化局的“条条干预”行为采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。如果A市为了工作需要确需增加从事基层文化建设的工作人员，市、县文化局可以与同级编办进行协调，按照规定程序报批，以解决基层文化建设人手不够的问题。

【相关法律法规和政策】

1、《地方条例》第七条规定，“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。

    2、《地方条例》第二十六条规定，“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。其中，所列行为的第（六）项就是“违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的”。

3、《暂行规定》第十六条规定，“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施”，即“（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费；（五）建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。

4、《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。其中，所列行为的第（一）项就是“违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的”。

5、《解释》第四条规定，违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百三十六条的规定处理。

6、《解释》第十条规定，经集体研究决定，导致机构编制违纪行为发生的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第二十八条的规定处理。

7、《通知》指出，“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。

    “除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见。确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理”。

“上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依据”。

    “对上级业务部门以下发文件、召开会议、批资金、上项目、搞评比、打招呼等方式干预下级部门机构设置、职能配置和人员编制配备的，要严肃查处”。